I quesiti sul decreto 81: la vigilanza sulla conformita’ delle macchine

Commento a cura di G. Porreca.


Quesito
Con riferimento all’intervento relativo ai provvedimenti che devono essere adottati dagli organi di vigilanza nei confronti di chi fabbrica, vende ed utilizza macchine che benché marcate CE possano pregiudicare la sicurezza dei lavoratori pubblicato sul quotidiano del 16/6/2010 cosa si intende per organi di vigilanza indicati nel D. Lgs. n. 17/2010?



Risposta
E’ importante il quesito formulato dal lettore in quanto mette in evidenza quella che si ritiene essere una carenza di precisazione e di definizione nel nuovo D. Lgs. 27/1/2010 n. 17 contenente l’Attuazione della direttiva 2006/42/CE, relativa alle macchine e che modifica la direttiva 95/16/CE relativa agli ascensori, meglio conosciuto come decreto di recepimento della nuova direttiva comunitaria sulla sicurezza delle macchine, pubblicato sul supplemento ordinario n. 376/L alla Gazzetta Ufficiale n. 41 del 19/2/2010 ed entrato in vigore il 6/3/2010.
A seguito della lettura coordinata del D. Lgs. n. 17/2010 e del Titolo III del Testo Unico in materia di salute e di sicurezza sul lavoro di cui al D. Lgs. n. 81/2008, contenente le disposizioni sull’uso delle attrezzature di lavoro, si  osserva che per le attrezzature di lavoro stesse le quali, benché siano state immesse sul mercato o messe in servizio conformemente alla legislazione nazionale di recepimento delle direttive comunitarie ad esse applicabili e benché siano utilizzate conformemente alle indicazioni fornite dal fabbricante, presentino delle situazioni di rischio riconducibili al mancato rispetto di uno o più requisiti essenziali di sicurezza (R.E.S.) previsti dalle disposizioni legislative e regolamentari di recepimento delle direttive comunitarie di prodotto, sono previste due vigilanze di natura diversa, una di tipo amministrativo a cui fa riferimento l’art. 6 del D. Lgs. n. 17/2010 e finalizzata alla sorveglianza di mercato ed una di natura penale regolamentata, trattandosi di attrezzature di lavoro, dall’art. 70 comma 4 del D. Lgs. 9/4/2008 n. 81, così come modificato con il correttivo D. Lgs. 3/8/2009 n. 106 ed affidata agli organi di vigilanza che esplicano funzioni ispettive in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
Secondo i commi 1., 2. e 3. dell’art. 6 del citato D. Lgs. n. 17/2010, infatti:

“1. Riguardo alle macchine e alle quasi-macchine, già immesse sul mercato, le funzioni di autorità di sorveglianza per il controllo della conformità alle disposizioni del presente decreto legislativo, sono svolte dal Ministero dello sviluppo economico e dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali (ora Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali), che operano attraverso i propri organi ispettivi in coordinamento permanente fra loro al fine di evitare duplicazioni dei controlli.
2. Le amministrazioni di cui al comma 1 si avvalgono per gli accertamenti di carattere tecnico, in conformità alla legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, dell’Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro (ISPESL).
3. Qualora gli organi di vigilanza sui luoghi di lavoro e loro pertinenze, nell’espletamento delle loro funzioni ispettive in materia di salute e sicurezza sul lavoro, rilevino che una macchina marcata CE o una quasi-macchina, sia in tutto o in parte non rispondente a uno o più requisiti essenziali di sicurezza, ne informano immediatamente il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.”

Quindi la sorveglianza di mercato è effettuata a cura del Ministeri dello sviluppo economico e del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali che operano attraverso i loro organi ispettivi in coordinamento fra loro. Successivamente il Ministero dello sviluppo economico, una volta ricevuto l’input da parte degli organi periferici di vigilanza sui luoghi di lavoro, ordina, ai sensi del comma 5 dello stesso art. 6, il ritiro della macchina dal mercato, ne vieta l'immissione sul mercato ovvero la messa in servizio o ne limita la libera circolazione, comunicando il provvedimento adottato agli organismi di vigilanza segnalanti la presunta non conformità con comunicazione che dovrà inviare anche, nel caso in cui la segnalazione sia pervenuta da  organi di vigilanza locali quali l’ASL o ARPA, ai competenti uffici regionali.  Secondo il comma 4., 5. e 6. del D. Lgs. n. 17/2010, infatti:

“4. Qualora sia constatato che una macchina provvista della marcatura ‘CE’, accompagnata dalla dichiarazione CE di conformità e utilizzata conformemente alla sua destinazione o in condizioni ragionevolmente prevedibili rischia di compromettere la salute e la sicurezza delle persone e, all'occorrenza, degli animali domestici o dei beni, il Ministero dello sviluppo economico, con provvedimento motivato e notificato all’interessato, previa verifica dell’esistenza dei rischi segnalati, ordina il ritiro della macchina dal mercato, ne vieta l'immissione sul mercato ovvero la messa in servizio o ne limita la libera circolazione, indicando i mezzi di impugnativa avverso il provvedimento stesso ed il termine entro cui è possibile ricorrere; gli oneri relativi al ritiro dal mercato delle macchine o ad altra limitazione alla loro circolazione sono a carico del fabbricante o del suo mandatario.
5. Qualora sia constatato, nel corso degli accertamenti di cui al comma 3, che una quasi-macchina, accompagnata dalla dichiarazione di incorporazione, già immessa sul mercato, non sia conforme alle disposizioni di cui al presente decreto legislativo, il Ministero dello sviluppo economico ne vieta l'immissione sul mercato, con provvedimento motivato e notificato all’interessato, con l’indicazione dei mezzi di impugnativa avverso il provvedimento stesso e del termine entro cui è possibile ricorrere.
6. Qualora le misure di cui ai commi 4 e 5 sono motivate da una lacuna delle norme armonizzate, il Ministero dello sviluppo economico, ove intenda mantenerle anche all’esito delle consultazioni di cui all’articolo 7, comma 2, avvia la procedura di cui all'articolo 5.
7. Il Ministero dello sviluppo economico comunica i provvedimenti di cui al presente articolo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali ed agli organi segnalanti la presunta non conformità. Nel caso in cui la segnalazione pervenga da Organismi di vigilanza locali, quali ASL o ARPA, i provvedimenti sono comunicati anche ai competenti uffici regionali eventualmente tramite il coordinamento regionale di settore costituito nell’ambito di attività della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano”.

La Direzione generale del Ministero dello sviluppo economico può irrogare, altresì, a carico di coloro che non adempiano alle varie disposizioni stabilite dallo stesso D. Lgs. n. 17/2010, delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 15 dello stesso D. Lgs.
Per quanto riguarda i provvedimenti e le procedure di natura penale da avviare per le attrezzature di lavoro invece le stesse sono fissate nell’art. 70 comma 4 del D. Lgs. 9/4/2008 n. 81, così come modificato con il correttivo D. Lgs. 3/8/2009 n. 106. Secondo tale articolo, infatti:

“4. Qualora gli organi di vigilanza, nell’espletamento delle loro funzioni ispettive in materia di salute e sicurezza sul lavoro, constatino che un’attrezzatura di lavoro, messa a disposizione dei lavoratori dopo essere stata immessa sul mercato o messa in servizio conformemente alla legislazione nazionale di recepimento delle direttive comunitarie ad essa applicabili ed utilizzata conformemente alle indicazioni del fabbricante, presenti una situazione di rischio riconducibile al mancato rispetto di uno o più requisiti essenziali di sicurezza previsti dalle disposizioni legislative e regolamentari di cui al comma 1, ne informano immediatamente l’autorità nazionale di sorveglianza del mercato competente per tipo di prodotto. In tale caso le procedure previste dagli articoli 20 e 21 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, vengono espletate:
a) dall'organo di vigilanza che ha accertato in sede di utilizzo la situazione di rischio, nei confronti del datore di lavoro utilizzatore dell'esemplare di attrezzatura, mediante apposita prescrizione a rimuovere tale situazione nel caso in cui sia stata accertata una contravvenzione, oppure mediante idonea disposizione in ordine alle modalità di uso in sicurezza dell’attrezzatura di lavoro ove non sia stata accertata una contravvenzione; 
b) dall'organo di vigilanza territorialmente competente rispettivamente, nei confronti del fabbricante ovvero dei soggetti della catena della distribuzione, qualora, alla conclusione dell'accertamento tecnico effettuato dall'autorità nazionale per la sorveglianza del mercato, risulti la non conformità dell’attrezzatura ad uno o più requisiti essenziali di sicurezza previsti dalle disposizioni legislative e regolamentari di cui al comma 1 dell’articolo 70”.

Viene a proposito, quindi, la domanda fatta dal lettore finalizzata a conoscere quali siano gli organi di vigilanza in materia di sicurezza sul lavoro ai quali viene fatto riferimento nei due decreti legislativi e che sono quindi tenuti ad applicare le procedure previste sia dall’art. 6 del D. Lgs. n. 17/2010 che dall’art. 70 del D. Lgs. n 81/2008.
Una risposta che viene da dare immediatamente è che tali organi di vigilanza, essendo stati nell’art. 70 del D. Lgs. n. 81/2008 richiamati i provvedimenti di prescrizione e le procedure di estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza e di igiene del lavoro di cui agli articoli 20 e 21 del D. Lgs. 19/12/1994  n. 758 contenente “Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro”,  siano quelli che nello stesso D. Lgs. sono stati definiti tali con l’art. 19 e cioè “il personale di cui all’art. 21, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, fatte salve le diverse competenze previste da altre norme”.

A tal punto si riapre e si ripropone quella problematica già sorta subito dopo l’entrata in vigore del D. Lgs. n. 758/1994 e legata alla necessità di chiarire quali fossero, ai fini della applicazione del decreto legislativo stesso, gli organi di vigilanza di cui all’art. 19 ed in particolare di stabilire se fra questi dovesse rientrare oltre al personale delle ASL anche quello dei servizi ispettivi delle Direzioni Provinciali del Lavoro e di stabilire quindi, di conseguenza, quali siano gli organi ispettivi che devono applicare le procedure indicate nell’art. 70 del D. Lgs. n. 81/2008 e più in particolare se le stesse procedure debbano essere applicate anche dagli ispettori del lavoro e ciò soprattutto in considerazione del fatto che già questi, in qualità di unità ispettive del Ministero del Lavoro, sono tenuti ad effettuare durante la loro attività la vigilanza amministrativa sulla applicazione del D. Lgs. n. 17/2010 e ad attivare le procedure relative alla salvaguardia del mercato. Una interpretazione secondo la quale i servizi ispettivi delle Direzioni Provinciali del Lavoro non sarebbero da considerarsi, ai fini della applicazione dell’art. 70, organi di vigilanza se operano al di fuori delle attività di competenza strettamente ad essi assegnate (cantieri temporanei o mobili, radiazioni ionizzanti, ferrovie, cassoni in aria compressa, ecc) non avrebbe senso perché si potrebbe verificare l’assurdo che un ispettore del lavoro, nell’ambito della sua vigilanza amministrativa finalizzata alla verifica della conformità di una macchina e della sua pericolosità, non potesse applicare dei provvedimenti di natura penale in materia di igiene e sicurezza sul lavoro e debba davanti ad un reato in tale campo interessare l’ASL o l’ARPA competenti per territorio affinché intervenissero ad impartire le prescrizioni e ad attivare le procedure ex D. Lgs. n. 758/1994 nei confronti subito dei datori di lavoro utilizzatori e successivamente, al termine dell’istruttoria di verifica di conformità da parte dei Ministeri, nei confronti del fabbricante ovvero dei soggetti della catena di distribuzione.

Lo scrivente sull’argomento ha già avuto modo dopo l’emanazione del D. Lgs. n. 758/1994, del D. Lgs. n. 626/1994 nonché del D.P.R. n. 459/1996, che ha recepito la prima direttiva macchine, di elaborare nel gennaio 1999 un approfondimento dal titolo “La vigilanza in tema di sicurezza sul lavoro. Funzioni e compiti dell’Ispettorato del lavoro” pubblicato su alcune riviste specializzate in materia, approfondimento che si allega alla presente risposta e che si  invita a consultare. In esso, partendo da riferimenti legislativi (art. 27 ultimo comma del D.P.R. 24/7/1977 n. 616), dal contenuto di varie sentenze della Corte di Cassazione anche a Sezioni riunite, dagli orientamenti assunti in merito dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale nelle sue circolari e dalle indicazioni fornite dalla Magistratura, si è pervenuti alla conclusione che agli ispettori del lavoro siano rimaste le funzioni di P. G. anche nelle materie di sicurezza sul lavoro trasferite con la Riforma Sanitaria di cui alla legge n. 833/1978  e che gli stessi hanno pertanto l’obbligo, ai sensi dell’art. 347 del c.p.p., di riferire all’Autorità Giudiziaria i reati in materia di sicurezza e di igiene del lavoro di cui fossero venuti a conoscenza durante la loro attività ispettiva ed hanno, altresì, il potere-dovere di prescrizione di cui all’art. 20 del D. Lgs. n. 758/1994 finalizzato a far eliminare le contravvenzioni accertate in materia di sicurezza e di igiene del lavoro, e ciò qualunque sia il tipo di attività lavorativa nell’ambito della quale svolgono l’ispezione e non limitatamente in quelle attività sulle quali hanno la stretta competenza di vigilanza.

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, in conclusione, ed in risposta al quesito formulato si ritiene che gli organi di vigilanza ai quali il D. Lgs. n. 17/2010  fa riferimento e quelli ai quali il D. Lgs. n. 81/2008 ha inteso affidare l’attivazione delle procedure penali descritte nell’art. 70, consistenti nell’adozione dei provvedimenti subito nei confronti dei datori di lavoro utilizzatori e, al termine delle procedure di verifica della non conformità e della pericolosità delle macchine da parte delle autorità  nazionali, nei confronti dei costruttori o dei soggetti della catena di distribuzione delle macchine stesse, siano sia le ASL o ARPA che i servizi ispettivi delle Direzioni Provinciali del Lavoro competenti per territorio.
A questa stessa conclusione porta pure l’osservazione secondo la quale nel comma 7 dell’art. 6 del D. Lgs. n. 17/2010 il legislatore con la espressione “nel caso in cui la segnalazione pervenga da Organismi di vigilanza locali, quali ASL o ARPA” ha fatto intendere esplicitamente che  possono essere altri e non locali gli organi di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro.



Ing. Gerardo Porreca - Approfondimento - LA VIGILANZA IN TEMA DI SICUREZZA SUL LAVORO. Funzioni e compiti dell'Ispettorato del lavoro - gennaio 1997.